外貨準備は政府の貯金なのか？普通の予算と違う理由を日本の制度で読む

外貨準備を財源と呼ぶ前に分けたい三つの数字

「日本には巨額の外貨準備があるのだから、そのお金を生活支援や減税に使えばよい」。経済ニュースでそんな意見を見かけたとき、確認すべきなのは残高の大きさだけではない。外貨準備は、家計の普通預金のように用途を自由に決めて引き出す資金とは制度上の性格が異なる。為替市場で通貨を売買する資金であり、通貨危機への備えでもある。日本では、外貨準備を保有する主体と一般会計の歳入・歳出を決める仕組みも区別されている。［1］［2］

もちろん、「使えないお金」という説明も正しくない。為替介入に使うことがあり、特別会計の剰余金の一部を一般会計に繰り入れる仕組みもある。重要なのは、資産の残高、調達に伴う負債、毎年度の利益、実際に予算へ移せる金額を混同しないことだ。ここでは日本の制度を具体例に、外貨準備を「政府の貯金」と呼ぶと何が見えなくなるのかを整理する。

1．そもそも外貨準備とは何のためにあるのか

日本銀行の公式解説は、外貨準備を為替介入の資金となるほか、通貨危機などで外貨建て債務を支払うことが難しくなった場合などに備える準備資産と説明する。日本では財務省の外国為替資金特別会計と日本銀行が保有する。外貨準備が必要になる場面は、日本政府がふだんの買い物をする場面とは異なる。海外へ支払うのに必要な通貨を調達しにくくなったり、外国為替市場で急激な変動が起きたりする局面が中心にある。［1］

例えば企業が輸入代金としてドルを必要とするとき、通常は民間銀行や外国為替市場で調達する。政府の準備資産が、その企業の請求書を毎回直接支払うわけではない。一方、市場全体で外貨の流動性が不足する危機では、通貨当局が利用できる外貨資産の存在が重要になる。ここでいう「流動性」とは、必要なときに売却・決済に使える程度の換金しやすさである。「外貨を多く保有すること」と「外貨をすぐに使えること」も必ずしも一致しない。

国によって中央銀行と政府の役割分担、通貨制度、外貨建ての負債の規模は違う。そのため、日本の外貨準備の運用を、他国の政府系ファンドや中央銀行の制度へそのまま一般化しないことも必要だ。本記事の財政制度の説明は日本を中心にする。

2．日本では誰が持ち、誰が介入を決めるのか

日本の外国為替市場介入は「外国為替平衡操作」と呼ばれる。日本銀行による制度説明によれば、介入の実施を決定する権限は財務大臣にあり、日本銀行はその指示に基づき代理人として実務を遂行する。中央銀行が独自判断で毎回円を売買している、という説明ではない。日本銀行は市場情報の収集、実際の売買注文、約定の確認、決済などの実務を担う。［4］［5］

ここで通常の金融政策と区別したい。日銀が政策金利や資金供給を通じて金融環境に働きかけることと、財務大臣の権限によって外国為替を売買することは、主体も手段も違う。為替レートは金利差、企業の決済需要、海外の景気、投資家の期待など多くの条件で動くため、介入という手段が存在するだけで望んだレートを長期間維持できると保証されるわけではない。

日本銀行の説明はまた、介入のために用いる資金を日本の外国為替資金特別会計に結び付けている。つまり、日銀が市場で売買を実行したとしても、その資金の会計上の取り扱いを日銀の普通の営業収支だけで理解することはできない。実行機関と、資金を保有・経理する主体を分けて考えると、ニュースの「日銀が介入した」という表現の省略部分も見える。

3．円を売ってドルを買うと、何が残るのか

円高が急激に進み、円を売って外貨を買う介入を行う場合を考える。日本銀行の公式説明では、政府短期証券を発行して円資金を調達し、その円を売ってドルを買う仕組みが示されている。反対のドル売り・円買い介入では、保有するドル資金を売却する。［4］

ここで重要なのは、ドルを買った分だけ何の負担もなく政府の資産が増えたわけではない、という点だ。財務省は外国為替資金特別会計について、円売り・外貨買い介入に伴う外貨を資産、円を調達するため発行した政府短期証券を負債として保有すると説明する。政府短期証券とは短期の資金調達に使われる国の証券のことで、保有者に対して償還や利払いの責任がある。［2］

話を単純化した架空例で考えよう。介入前には資産・負債がないと仮定し、政府が100億円の短期証券を発行して得た円で、為替相場1ドル＝100円のときに1億ドルを買ったとする。取引直後の外貨資産は1億ドル、調達に伴う負債は100億円である。円換算の資産100億円だけを見て「100億円のもうけ」と呼ぶことはできない。なお、この例は制度理解のための架空の計算であり、現実の日本の介入額や外貨準備残高を示さない。

外貨を保有する間には利息収入があるかもしれないが、借入に相当する円の調達にも費用が生じる。金利や為替レートが変われば、運用収益や円換算の評価額も変わる。そのため「ドルが何兆円分ある」という情報だけで、税金へ回せる利益を計算することはできない。

4．外貨準備の「残高」と「利益」を分ける

残高とは、特定の日に保有する資産の量を表すストックの数字である。これに対して利益や剰余金は、一定期間の収益・費用や会計処理から生まれるフローの数字だ。この二つは比較の単位も期間も違う。月末時点のドル建て外貨準備と、年度末決算に示される剰余金を同じ列に並べて差し引くのは適切ではない。

財務省は、外貨資産の利子収入等を特別会計の歳入とし、政府短期証券の利払い等を歳出として経理し、その差額を決算上の剰余金と説明する。剰余金はすべてが自動的に一般会計へ移るのではなく、一部を外国為替資金に組み入れ、残りを一般会計や翌年度の特別会計の歳入へ繰り入れる仕組みである。［2］

これは「外貨準備に関連して一般会計へ資金が移る可能性がある」という事実を示すが、「外貨準備の時価総額を丸ごと翌年度の財源にできる」という根拠にはならない。資産を大量に取り崩した場合には、危機時の備え、資金調達に伴う負債、売買による市場への影響、会計上の処理をそれぞれ検討する必要がある。政策としての是非と、現在の残高の定義は別の問題である。

5．ドル建ての残高が増えたら、外貨を買い増したのか

財務省の「外貨準備等の状況」は、外国為替資金特別会計と日本銀行が保有する準備資産を対象に、毎月末の残高をドル建てで翌月上旬に発表する統計である。集計はIMFの準備資産公表に関するガイドラインに沿うと説明されている。［3］

残高の変化は一つの理由だけでは説明できない。外貨準備に含まれる資産の市場価格、ドル以外の通貨をドルに換算したときの評価、利子や償還、新たな取得・売却など、複数の要因を区別する必要がある。例えばユーロ建て資産を一定額保有しているなら、ユーロとドルの交換比率が変わるだけでもドル換算額は動く。ここで示すのは会計上の仕組みについての一般的な説明であり、特定月の残高変化を実測から要因分解した結果ではない。

架空例として、100ユーロの資産を持ち続け、初めに1ユーロ＝1.0ドル、次に1.1ドルになったとする。保有する100ユーロの額面が変わらなくても、ドル換算額は100ドルから110ドルへ10ドル増える。この10ドルは市場で新たに10ドル分の外貨を買い足した記録ではない。逆方向の変化もある。実際の外貨準備統計は複数資産から成り、こうした単純例より複雑である。

また、外貨準備の数字は「政府が持つ海外資産のすべて」ではない。統計は準備資産としての目的や管理条件に基づいて集計される。民間企業の海外投資、年金基金の運用資産、ほかの公的主体が保有する資産を、すべて同じ統計へ足し込むことはできない。

6．どうして全部を国民のために使わないのか

この疑問は財政政策への正当な問いでもある。しかし答えるには少なくとも二段階ある。最初は、どの外貨資産が現在どの制度に基づいて保有され、負債や将来の支払義務とどう結び付いているかという会計・法制度の段階。次が、外貨準備の一部を減らして他の政策目的に資金を振り向けることが望ましいかという政策判断の段階である。

例えば長期の外貨証券を売却すれば現金化できるかもしれない。ただし、売買のタイミング、金利、流動性、市場への影響によって換金価値や費用が変わる。危機時の備えが減ることの費用と、財政支出によって得られる便益を比較するには、ただ「余っているから使う」とは違う分析が要る。反対に、必要以上の準備資産の保有には費用が伴い得るため、「1円も動かすべきでない」と決め付けるのも慎重さを欠く。

判断に際しては、どの資産を売却するのか、対応する負債はどう処理するのか、運用益と売却代金のどちらを指すのか、特別会計から一般会計へ移る正規の手続きは何か、為替相場にどのような影響が生じ得るのかを別々に検討したい。国民への配分の是非を議論する前に、これらを混ぜた「全額をただちに使える」という前提を外す必要がある。

7．外貨準備と財政赤字・国債を相殺できるのか

外貨準備が存在するのだから国の借金は問題ではない、と考えるのも早計だ。まず、何を借金と呼ぶかを定めなければならない。一般会計の国債残高と、外貨資産の取得に結び付く政府短期証券では、発行目的や満期などが違う。すべての資産と負債を差し引けば、そのまま政策に自由に使える現金残高が現れるわけではない。

財務省の説明からは、外為特会が資産と負債を両方保有していることが分かる。しかし、それだけで政府全体の純資産や持続可能な財政水準を確定することはできない。政府の財政を分析するには、他の負債、将来の税収・支出、金利、経済成長、制度的な支払義務など別の情報が必要になる。

特に、資産の通貨と負債の通貨が違う場合には為替の変動が数字を動かす。先ほどの架空例で1億ドルの外貨資産を持ち、円建て負債が100億円のままだとして、相場が1ドル＝110円になれば外貨資産の円換算は110億円になる。しかし、その増加がすべて売却済みの利益というわけではない。さらに外貨資産を売るときの相場は未定で、将来の支払いに必要な外貨が減る可能性もある。

8．なぜ安全性と流動性が重視されるのか

普通の投資家は収益を大きくすることを優先する場合がある。しかし通貨当局は、市場が不安定なときに資産を使える状態を保つ必要がある。財務省は外為特会の保有外貨資産について、安全性と流動性に最大限留意し、その制約の範囲内で可能な限り収益性を追求すると説明する。［2］

例えば危機時に売りにくい資産へほとんどを投じていたら、帳簿上の利回りが高くても、いざというとき資金を用意しにくい。値動きの大きい資産が急落した局面で換金を迫られれば、損失を被るおそれもある。だから資産の運用では、どれだけ増やせるかに加えて、必要時に売れるか、信用リスクはどうか、資金需要の通貨と合っているかを考える必要がある。

一方、安全性を重視するからといって外貨準備の価値が常に一定という意味ではない。比較的安全と考えられる債券でも市場金利に伴う価格変動があり、為替相場が変われば円換算の評価額も動く。「安全な運用」と「損失が絶対に出ない運用」は別である。

9．ニュースの外貨準備額を読む順番

外貨準備について記事を読むときは、最初に数字の「時点」を見よう。月末残高なら、その月の末時点のストックだ。続いて単位を確認する。ドル建ての残高を円に直す場合には、使う為替レートを示さなければならない。何月末のドル建て額を何日の相場で円に換算したのかが違えば、別の円換算額が現れる。

次に、実際に外国為替市場へ介入したかどうかは、月末残高だけで判断しない。日銀の制度説明でいう介入は通貨売買の操作であり、統計の残高はさまざまな要因で動き得る。介入の実施記録を確かめたいなら、財務省が公表する「外国為替平衡操作の実施状況」を別に確認する。［4］

第三に、政府が使える財源という文脈なら、「外貨準備残高」ではなく「特別会計の剰余金」「一般会計への繰入」「資産売却に伴う収支」など、問題にしている数字を具体化する。年度ごとの決算上の剰余と、ある時点の時価評価とは別である。この違いを押さえるだけでも、「外貨準備が増えたから来年の予算が同額増える」という飛躍を見抜ける。

第四に、国際比較は統計の定義をそろえる。ある国の中央銀行の保有額と、日本の財務省・日銀が保有する外貨準備の合計とを比較するときは、何を集計しているかを確認したい。外貨準備が多い国ほど常に経済が安全とも、少ない国ほど危機が確実とも言えない。通貨制度や対外取引、民間の外貨調達条件が違うからだ。

10．架空の「財源化案」を検算する

ある人が「1億ドルの外貨を売れば、100億円を家計支援に使える」と主張したとする。ここでは1ドル＝100円という架空のレートで、為替手数料などを無視する。1億ドル×100円／ドル＝100億円という掛け算は正しい。ただし、この計算は売却代金を示すだけで、使える利益を示さない。

確認すべき追加項目は、最初にその1億ドルをどう取得したか、次に調達した円資金の未返済残高はあるか、取得後の運用収支はどうなったか、売却で準備能力がどれだけ減るか、そして収益や売却代金を一般会計へ動かす手続きは何かである。仮に取得のため100億円の政府短期証券を発行し、それがそのまま残っていたなら、売却代金100億円と負債100億円を並べて確認する必要がある。

この架空計算は財源化が不可能だという証明ではない。資産・負債の状態を見ないで売却代金を自由財源とみなすことに無理がある、という確認方法を示している。政策論争では相手の提案を「外貨は一切使えない」と切り捨てず、どの資金のどの使い道を提案しているかまで読み取る方が建設的だ。

11．結論：残高だけでなく、目的・負債・会計の流れを見る

外貨準備には実際に使う道があり、為替介入だけでなく危機時の備えにもなる。一方、日本の制度では外貨準備と一般会計の予算は同じものではなく、外貨資産の取得に伴う負債や、特別会計に生じる剰余金と一般会計への繰入という経路が存在する。したがって、「外貨準備が何兆円ある」と「その金額を直ちに歳出へ充てられる」は同義ではない。［1］［2］［3］

次にニュースを読む際は、①誰が保有する準備資産か、②残高と年度利益のどちらか、③資産に対応する負債は何か、④介入の実施記録と残高統計を混同していないか、⑤一般会計へ移す仕組みまで説明されているか、を確認したい。この五つを分ければ、外貨準備の有効活用をめぐる意見も、数字だけで判断せずに検討できる。

国全体の海外収支と政府の予算の違いは、関連記事「経常黒字なのに円安になるのはなぜ？」でも説明しています。［6］